David José Cantillo, William Camilo López, Fabián Andrés Urbina y Diego Fernando Vargas*

El servicio de transporte terrestre individual de pasajeros en Colombia, constituye un bien de interés público y, por tanto el Estado Colombiano ha definido sus funciones, regulación, vigilancia y control, bajo los principios de eficiencia, seguridad, oportunidad y economía. Sin embargo, en el país, dicho ejercicio regulatorio fue trasladado a las empresas de taxis y éstas a su vez, trasladaron, tanto la responsabilidad como los riesgos propios del servicio, al propietario del vehículo y/o al conductor, generando deficiencias en su prestación, afectando la calidad del mismo, y en especial, comprometiendo la seguridad de los pasajeros (Contraloría de Bogotá, 2005).

Por otro lado la irrupción de la plataforma tecnológica Uber en el servicio de transporte individual de pasajeros en Colombia se ha caracterizado por vacíos regulatorios y fallos de mercado. La llegada de Uber ha generado diversas problemáticas tales como el enfrentamiento violento entre taxistas y conductores de Uber (riñas, ataques a vehículos), protestas y bloqueos de vías, haciéndose urgente el establecimiento de reglas de juego claras para el servicio emergente, pero sobre todo, centrando la discusión en garantizar a los usuarios el acceso oportuno y de calidad al transporte individual.

Partiendo de la presentación de información relevante que describe la problemática, este trabajo tiene como propósito de determinar la incidencia de la elección del individuo, con respecto al uso del Taxi y el Uber, partiendo de un análisis estadístico, orientado a aportar soluciones viables, equitativas y legales a la problemática actual del uso de plataformas tecnológicas en la prestación del servicio público de transporte terrestre automotor individual de pasajeros, en adelante SPTTAIP, en Colombia, basadas en los elementos de calidad y seguridad requeridos para la satisfacción de los usuarios del servicio.

Contexto y antecedentes

Para analizar esta problemática debemos tener en cuenta que la Ley 105 de 1993, en el artículo 3, numeral 2, establece la posibilidad de que existan distintas categorías de prestación del servicio de transporte además de taxis, o llamado servicio de transporte público terrestre automotor individual de pasa¬jeros de nivel básico:

“Existirá un servicio básico de transporte accesible a todos los usuarios. Se permitirán de acuerdo con la regulación o normatividad el transporte de lujo, turísticos y especiales, que no compitan deslealmente con el sistema básico [es decir, taxis].”

La diferencia entre la formas en que las autoridades han reglamentado y bajo las cuales una empresa de transporte puede ser conformada y debidamente registrada en el país es útil porque permite regular la oferta y la demanda del servicio de transporte, pues a través de un permiso especial de operación para cada tipo de empresa, se fijan las tarifas, rutas, horarios o frecuencias de despacio, áreas de operación, formas de contratación y un objetivo distinto a cada contrato, por ejemplo: turismo, escolar u ocasional (Ley 336 de 1996, artículo 16). Todas estas disposiciones legales crean el siguiente mapa de actores que inciden dentro del servicio de transporte terrestre individual:

A partir del Decreto 174 de 2001 se establece el marco que regula el servicio de transporte especial, es decir, aquellos vehículos de placas blancas y/o camionetas blancas que prestan su servicio de transporte en todo el país y al interior de las ciudades. Desde que apareció Uber se ha cuestionado mucho su legalidad, pues muchos conductores de esta categoría de servicio de transporte trabajan al mismo tiempo para ciertas empresas tradicionales y para la plataforma tecnológica de Uber, incurriendo en una práctica de “competencia desleal” que amenaza la libre competencia, según señaló la Circular No. 148 del 2014 emitida por el Ministerio de Transporte. Los requisitos legales básicos de este tipo de transporte son:

1. Servicio que se presta bajo la responsabilidad de una empresa de transporte legalmente constituida y debidamente habilitada en esta modalidad. Ninguna empresa nueva podrá entrar a prestar el servicio hasta tanto el Ministerio de Transporte la habilite.
2. Los usuarios deben formar parte de un “grupo específico de personas que tengan una característica común y homogénea en su origen y destino, como estudiantes, turistas, empleados, personas con discapacidad y/o movilidad reducida, pacientes no crónicos y particulares que requieren de un servicio expreso, siempre que hagan parte de un grupo determinable”. El decreto prohíbe que la contratación se haga con personas individuales.
3. La contratación del servicio especial debe hacerse con una persona natural o jurídica en representación de un grupo.
4. Contratación por escrito: estas empresas “en ningún caso” podrán prestar el servicio “sin sujeción a un documento suscrito por la empresa de transporte habilitada y por la persona natural o jurídica contratante, que contenga las condiciones, obligaciones y deberes pactados”.
5. Los vehículos no podrán exceder los 20 años de vida
6. Será regulado por el Ministerio de Transporte y la vigilancia correrá por cuenta de la Superintendencia de Puertos y Transporte.

Un punto esencial en cuanto al servicio de transporte especial es que debe existir un contrato exclusivo y en físico con un grupo, no son válidos los contratos por medio de aplicaciones tecnológicas y su uso acarrea una sanción. Por otro lado, la Circular No. 148 del 2014 emitida por el Ministerio de Transporte advierte que: “la operación de los vehículos vinculados al servicio especial es responsabilidad directa de la empresa que lo tiene vinculado, por ello la prestación de servicios diferentes al autorizado, acarrea sanciones a la empresa vinculadora”. En este punto se diferencia marcadamente del servicio que provee Uber, pues la empresa no es dueña de los vehículos, ni se hace responsable de los viajes que lleve a cabo el conductor vinculado a la plataforma, y todos los contratos se establecen con gracias a la facilidad de la aplicación.

Uber y Uber X: ¿por qué ilegales?

Como vemos, el servicio de Uber no se enmarca dentro de ninguna de las modalidades señaladas y esto genera ciertas dinámicas que atentan contra lo establecido en la norma y que favorece al gremio taxista. Por ejemplo, la anteriormente citada Circular No. 148 del 2014 emitida por el Ministerio de Transporte resalta que ninguna empresa de transporte debería participar de contratos o actividades fuera del tipo de permiso que se le haya habilitado, así pues: “vehículos de servicio particular o vehículos de servicio público, que fueron registrados con el propósito de atender demandas específicas de prestación de servicio y que en la práctica, atiendan demandas de transporte distintas, es decir, cuya prestación se encuentre autorizada a otras empresas y/o modalidades” tendrán sanciones. Así, para el servicio de taxis amarillos, de lujo y el servicio especial es imperativo “verificar que los vehículos vinculados a sus empresas, presten exclusivamente los servicios para los cuales están autorizados”.
Frente a estas “irregularidades”, el gobierno se ha apegado al régimen normativo, y en la Resolución 40313 del 19 de agosto del 2016 de la Superintendencia de Puertos y Transporte, le ordenan a la Sociedad UBER COLOMBIA S.A.S. “cesar la facilitación y promoción de prestación de servicios de transporte no autorizados”. Porque tal y como se explicaba antes, Uber no se ajusta a los parámetros que permiten a todas las empresas competir en igualdad de condiciones. Según lo consagrado en el artículo 11, Ley 336 de 1996: “Las empresas interesadas en prestar el servicio público de transporte o constituidas para tal fin, deberán solicitar y obtener habilitación para operar. La habilitación, para efectos de esta ley, es la autorización expedida por la autoridad competente en cada modo de transporte para la prestación del servicio público de transporte”, pero la plataforma tecnológica Uber no ha tramitado este tipo de permisos.

Análisis del problema

Desde el año 1993 “se congeló en Bogotá el número de taxis con autorización para circular por la ciudad y se estableció que para el ingreso de un vehículo nuevo se debía chatarrizar uno viejo”. Desde ese momento, “la persona que quería entrar en el negocio dejó de tramitar su permiso ante una entidad pública, para dar pie a un negocio entre particulares que nadie controla”. Lo anterior, genera una barrera de entrada al mercado de taxis amarillos, que se ha convertido en una mafia donde realmente se amenaza el derecho a la libre competencia. Los cupos deberían estar únicamente en manos del Estado y ser renovados periódicamente por concurso de acuerdo a estudios de consumo y demanda, tráfico, congestión y la verificación de requisitos técnicos y legales para la operación, y no deberían tener costo.

La problemática que se ha creado entre las empresas que prestan el servicio de transporte individual de lujo, servicio de transporte especial, Uber y las empresas de taxis, puede comprenderse a partir del análisis de la estructura del monopolio, la competencia perfecta y los oligopolios. Sin embargo, nos encontramos en un escenario donde la estructura clásica del monopolio y de los oligopolios no es perfecta, y donde el “derecho a la libre competencia” tampoco se acomoda estrictamente a los parámetros regulares de la competencia perfecta.

En este caso, las empresas legales de transporte podrían considerarse como oligopolios ya que cada una maneja una pequeña porción del mercado con un “producto diferenciado”, es decir, “cada empresa vende una marca o versión del producto que se diferencia por su calidad, su aspecto o su reputación y cada una es la única productora de su propia marca”. Según afirman Pindyck & Rubinfeld (2009) en los oligopolios “lo que importa es que solo unas cuantas empresas producen la mayor parte o toda la producción total” (p. 514) y no tanto que el producto sea diferenciado, pues en el largo plazo lo que produce las ganancias para este tipo de mercado es que existan barreras que dificulten la entrada de nuevas empresas.

¿Por qué son importantes las barreras? Para sostener este tipo de mercados oligopolísticos (por ejemplo, productos petroquímicos o las computadoras) es necesario que naturalmente existan ciertas barreras, o de lo contrario no serían rentables. En el caso del servicio de transporte, las empresas pueden sostenerse en el mercado y cubrir sus costos de operación gracias a que no todas las personas pueden comprar un taxi, camioneta o moto y brindar el servicio al público libremente. Si esto no fuera así, se caería en un fenómeno de sobreoferta y las ganancias marginales de cada vehículo circulando serían casi nulas, las vías serían saturadas (tragedia de los comunes) y no se cumpliría con el objetivo de transportar eficazmente a los ciudadanos. El detalle es que ninguna de estas empresas legalmente constituidas puede utilizar su poder de mercado para fijar los precios del servicio que prestan, pues prima el interés público sobre el particular.

El Estado es quien define las categorías según las que pueden operar nuestras empresas de transporte, es decir, define el mercado que cada una puede manejar y las características de su oferta, según la Ley 105 de 1993, teniendo en cuenta “estudios de demanda potencial” y su “capacidad transportadora”. La capacidad transportadora es “el número de vehículos requeridos para la adecuada y racional prestación de los servicio contratados” de cada empresa, la cual “será fijada de acuerdo con el plan de rodamiento presentado por la empresa, para atender los servicios contratados indicando el tiempo de viaje y copia de los respectivos contratos”. Con todo lo anterior se busca proteger a los usuarios y establecer un marco de protección del derecho a la libre competencia. La protección del derecho a la libre competencia en el servicio de transporte en Colombia se traduce en la posibilidad de entrar libremente en el mercado si se cumplen los requisitos necesarios para cumplir con las responsabilidades del servicio, así mismo, hay salida de empresas si no se cumplen dichos requisitos. Por lo anterior, se puede afirmar que tenemos elementos en el sistema de transporte que se aproximan a la estructura de la competencia perfecta, más no exactamente. En nuestro país las empresas de transporte deben acreditar “capacidad técnica, operativa, financiera, de seguridad y procedencia del capital aportado”, y bajo ningún caso pueden fijar los precios del servicio libremente. El Estado colombiano establece que tiene la autonomía para “aplicar las restricciones a la iniciativa privada establecidas en la Ley, que tiendan a evitar la competencia desleal, el abuso que personas o empresas hagan de su posición dominante en el mercado, para garantizar la eficiencia del sistema y el principio de seguridad”.

Lo que tenemos con Uber es una suerte de gran monopolio internacional que ha resultado tener ventaja “natural” sobre los demás tipos de empresas de transporte en luchar al tiempo por cumplir muchos requisitos legales y técnicos para poder operar en el mercado. Lo anterior, a su vez ha generado protestas y violentos ataques contra usuarios y conductores de Uber y sus vehículos, disminuyendo el bienestar y calidad de vida en las ciudades. Aunque podría nombrarse una externalidad positiva en cuanto conductores de vehículos particulares logran acceder a una fuente de empleo que antes no existía y aumentan los ingresos de sus hogares.

El verdadero problema de la competencia: la confianza de los usuarios Si Uber accediera a legalizar la estructura del funcionamiento de su empresa de acuerdo con alguna de las categorías existentes definidas por las autoridades colombianas, sería una empresa oligopolista, jugaría dentro de las barreras definidas por el Estado y ya no podría fijar precios libremente.

Sin embargo, existe un factor que ha sido determinante en todo el mundo para la supervivencia de esta plataforma tecnológica y su fortalecimiento como un monopolio, y es la confianza y reputación que se ha ganado con los usuarios. Las fallas de las empresas de transporte tradicional, sobre todo en cuanto a la calidad del servicio al cliente, la seguridad, la rapidez en el acceso y el estado físico de los vehículos se han consolidado como la fuente de su popularidad y poder de mercado. Es entonces sobre este punto que deben trabajar todos los agentes involucrados, desde conductores de las empresas tradicionales, autoridades nacionales y voceros de Uber.

Propuesta de política pública

Los problemas de vías y seguridad en muchas ciudades de Colombia donde actualmente funciona la plataforma tecnológica Uber son solamente algunas de las causas de su popularidad, pues efectivamente representa una opción más, aunque no regulada, de prestar el servicio de transporte individual en un nivel de lujo, cómodo y agradable, aun en zonas no tan seguras de las ciudades. Por ello no parece muy acertado apostar para que se acabe su servicio, aunque para Uber no es atractivo tener que invertir en tramitar permisos y poseer la propiedad de los vehículos, y tampoco le interesa que los conductores sean sus empleados, sino sus socios. La verdadera sorpresa, es que la demanda que tiene es muy poco sensible a los precios y a las prohibiciones estatales.

Entonces la cuestión no debe reducirse simplemente a establecer si se elimina o se prohíbe la prestación del servicio de la plataforma tecnológica de Uber, sino que debe pensarse en mecanismos que beneficien tanto a los usuarios, a los antiguos conductores y a los nuevos conductores que han encontrado un empleo o un ingreso adicional gracias a esta empresa multinacional. Eliminar la posibilidad de que Uber participe en el mercado es además ir en contra de las preferencias y necesidades de los usuarios, quienes son la base de todo su éxito y poder de mercado, además de la razón de ser del sistema como tal.

No debe desaparecer entonces la posibilidad de que los usuarios decidan qué tipo de servicio utilizar, cuánto quieren pagar y cómo prefieren acceder al mismo. Por otro lado, el sistema básico de taxis tradicional debe renovarse, no es justo que quienes son los dueños de los cupos (derecho a que un taxi opere, que está avaluado en 100 millones de pesos) y de los vehículos amarillos, exploten a sus empleados.

La nueva regulación para el transporte de lujo establece que la tecnología es una herramienta que debe introducirse al servicio de transporte para mejorar la aplicación de cuatro principios de comodidad del usuario, la accesibilidad al servicio, la seguridad tanto de los vehículos como de los usuarios y el criterio de calidad del servicio. No es correcto dar un paso atrás y clausurar un servicio innovador tan sólo porque no cumple con las expectativas tradicionales. Una propuesta viable sería extender a todas las modalidades de servicio de pasajeros de transporte terrestre individual el uso de plataformas tecnológicas, que permitan el monitoreo del comportamiento de usuarios y conductores, así como el monitoreo de prácticas de competencia desleal por parte del Estado, incluyendo a Uber. También es necesario reforzar entre los usuarios la importancia de darle a cada empresa el uso que se merece, porque muchos no reconocen la diferencia y por ello las empresas se aprovechan.

En todas las modalidades debe incluirse el monitoreo GPS satelital que permita al usuario sentirse más seguro. Además haría más fácil para los conductores saber de antemano hacia dónde va el usuario y calcular la mejor ruta.

Resulta preocupante que se dé un aumento descontrolado e ilegal de automotores, pues esto genera contaminación ambiental, trancones y aumento del tiempo de desplazamiento, y daños en las vías -que son un bien público-, lo cual afecta no solamente a quienes prestan el servicio de transporte, sino también a los usuarios particulares. Por ello es necesario que los vehículos particulares no tengan permiso de entrar también a competir, la existencia de UberX constituye un incentivo para aumentar el número de vehículos en circulación sin que esto beneficie la sostenibilidad del sistema de transporte. La única modalidad permitida para Uber X y vehículos particulares debería ser la de compartir los viajes, más no la de recoger pasajeros. Por ello es importante que el Estado tenga acceso a la ubicación satelital y a las bases de datos de Uber y Uber x.

No podemos abandonar la tecnología y sus bondades, pues como afirma Nicolás Estupiñán, Ex Viceministro De Transporte, los teléfonos inteligentes son una gran herramienta para regular el mercado actual, pues:

“se convirtieron en una plataforma perfecta [...] en general para las shared economies: las economías compartidas. Economías que han venido reconfigurando el capitalismo al reasignar de manera más eficiente y justa la vasta oferta existente, hasta hace unos años distribuida de manera desigual en la sociedad. Los efectos de esa revolución los vemos hoy en Wikipedia, en Netflix, en AirbnB, en Tripadvisor, en WhatsApp, etcétera”.

Así pues, lo valioso de Uber es que ha venido a mostrarnos que el sistema tiene que cambiar y que la cuestión de si es legal o ilegal tiene que pasar a un segundo plano, en algún punto tiene que ser legal y esto se logrará de mano de la tecnología, permitiendo al Estado monitorear también sus bases de datos y sistema de ubicación satelital. Estupiñán concluye que este es un proceso normal, pues: “la mayoría de innovaciones que han resultado del auge de las economías compartidas han sido ilegales hasta que se desarrollan los marcos normativos apropiados”.

Modelo VensimPLE

Como vemos en el modelo, lo importante es el usuario per se, que demanda un servicio de trasporte individual, en función de las condiciones percibidas que son constates y no lineales, él es quien está llamado a dar las pautas necesarias para controlar este sistema, su requerimiento es ofertado por dos prestadores de servicio de trasporte, Uber y Taxi, las dos asociadas con ciertas particularidades, el primero de ellos posee una tasa más alta de retorno que el segundo, por su estructura de costos y que está libre de barreras a la entrada y tarifas, mientras que el segundo tiene precios máximos establecidos por ley y barreras legales a la entrada, cada uno de ellos tiene un atractivo percibido por el usuario, dado por la oportunidad en el servicio, la seguridad y el servicio eficiente; el mismo mercado estabiliza el número de carros rodando, ya que la cantidad de usuarios no es ilimitada, esta etapa es la más prudencial para que el sistema dinámico funcione, y en algún momento se generará un exceso de demanda, tendiendo de nuevo a un punto de equilibrio, esto debido a que la tasa interna de retorno de los oferentes decrece con un nuevo carro, por la distribución del mercado de usuarios, a su vez hay que tener en cuenta las tarifas dinámicas que deben ser en pos del servicio prestado por cualquier competidor, teniendo en cuenta como le fue en el trayecto al usuario.

Con el modelo podemos proponer que el sistema incentive que el Estado y las personas adopten normas de comportamiento positivas de tal manera que el sistema pueda controlarse solo, esta política pública emerge de la interconexión de actores según redes de relacionamiento (network theory).

Por lo preliminar el modelo se basa en las preferencias de los actores que se comportan de manera racional para maximizar sus preferencias, dadas unas características materiales y físicas del contexto, estas fundamentadas en la calidad y precio de los servicios ofrecidos por parte de dos oferentes.

Finalmente este problema es la tensión entre el deber ser del gobierno con lo que efectivamente sucede, y en contraprestación este modelo no incorpora el sistema político, aunque estos también influirán en gran medida en los procesos de ejecución de nuestra sistema.

Conclusiones

- Desde el año 1993 “se congeló en Bogotá el número de taxis con autorización para circular por la ciudad y se estableció que para el ingreso de un vehículo nuevo se debía chatarrizar uno viejo”. Desde ese momento, “la persona que quería entrar en el negocio dejó de tramitar su permiso ante una entidad pública, para dar pie a un negocio entre particulares que nadie controla”. Lo anterior, genera una barrera de entrada al mercado de taxis amarillos, que se ha convertido en una mafia donde realmente se amenaza el derecho a la libre competencia. Los cupos deberían estar únicamente en manos del Estado y ser renovados periódicamente por concurso de acuerdo a estudios de consumo y demanda, tráfico, congestión y la verificación de requisitos técnicos y legales para la operación.

- Las posibles soluciones de la problemática no se relacionan exclusivamente con el tema de la regulación del transporte individual y la incorporación de Uber a éstas. Se recomienda explorar soluciones del mercado que permitan que la oferta y la demanda sean las reguladoras de la cantidad de vehículos que prestan el servicio de taxi en las ciudades. Si existe una sobre oferta o un exceso de demanda, los agentes del mercado podrán identificar esa señal.

- Si se elimina la posibilidad de que Uber participe en el mercado del servicio de transporte individual es ir en contra de las preferencias y necesidades de los usuarios.

- Cuando la oferta de un servicio regulado por el Estado se encuentra fuera del marco regulatorio mediante nuevas tecnologías globales, compitiendo con mercado local, puede ser considerada una amenaza al orden establecido por lo cual se realizan intentos por regular fenómenos globales mediante legislaciones locales

- No es correcto dar un paso atrás y clausurar un servicio innovador tan sólo porque no cumple con las expectativas tradicionales.

- Frente a estas irregularidades, el gobierno se ha apegado al régimen normativo, y en la Resolución 40313 del 19 de agosto del 2016 de la Superintendencia de Puertos y Transporte, le ordenan a la Sociedad UBER COLOMBIA S.A.S. “cesar la facilitación y promoción de prestación de servicios de transporte no autorizados”.

- Nos encontramos en un escenario donde la estructura clásica del monopolio y de los oligopolios no es perfecta, y donde el “derecho a la libre competencia” tampoco se acomoda estrictamente a los parámetros regulares de la competencia perfecta. Realizado el estudio podemos encontrar que las empresas legales de transporte pueden considerarse como oligopolios ya que cada una maneja una pequeña porción del mercado con un “producto diferenciado”.

- Las barreras a la entrada del mercado de taxi, no tienen sentido con respecto a la teoría económica ya que las empresas pueden sostenerse en el mercado y cubrir sus costos de operación gracias a que no todas las personas pueden comprar un taxi, camioneta o moto y brindar el servicio al público libremente. Si esto no fuera así, se caería en un fenómeno de sobreoferta y las ganancias marginales de cada vehículo circulando serían casi nulas, las vías serían saturadas (tragedia de los comunes) y no se cumpliría con el objetivo de transportar eficazmente a los ciudadanos. El detalle es que ninguna de estas empresas legalmente constituidas puede utilizar su poder de mercado para fijar los precios del servicio que prestan, pues prima el interés público sobre el particular.

- En teoría el mismo mercado estabiliza el número de carros rodando, ya que la cantidad de usuarios no es ilimitada, esta etapa es la más prudencial para que el sistema dinámico funcione. En el sistema podemos encontrar que en algún momento se generará un exceso de demanda, tendiendo de nuevo a un punto de equilibrio, esto debido a que la tasa interna de retorno de los oferentes decrece con un nuevo carro, por la distribución del mercado de usuarios, a su vez hay que tener en cuenta las tarifas dinámicas que deben ser en pos del servicio prestado por cualquier competidor, teniendo en cuenta como le fue en el trayecto al usuario.

- Teniendo en cuenta que en la actualidad el incentivo principal en el servicio de taxi es constituido por el mercado de cupos o licencias de circulación, se sugiere finalizar dicho sistema, implementando un mecanismo de subasta pública de cupos y originando uno de implementación de licencias o cupos cuyo recaudo tenga como único destinatario el distrito, sustituyendo tal sistema por uno de regulación del mercado.

David José Cantillo
William Camilo López
Fabián Andrés Urbina
Diego Fernando Vargas*
Estudiantes de Estadistica de la Universidad Santo Tomás

Las opiniones expresadas en esta sección son de exclusiva responsabilidad del autor y no reflejan los puntos de vista de la Universidad Santo Tomás.
ARTE-FACTO. Revista de Estudiantes de Humanidades
ISSN 2619-421X (en línea) enero de 2019 No. 9